“案件数量多、涉及领域广、作案手法新、涉案金额大、危害后果重!”中国证监会在总结2015年的案件情况时,归纳出了如上特点。

截至2015年12月31日,稽查系统新增立案案件共计345件,同比大幅增长68%。然而,在高强度的办案压力下,证监稽查人员却遭遇多重掣肘,其中,调查取证权难落实是最大困扰。

中国证监会有关部门向《法制日报》记者透露,据粗略统计,相关取证环节花费时间达到案件总调查时间的三分之一。“取证程序繁琐、效率低下、缺乏足够执法保障,极大影响了执法实效,削弱了稽查执法权威。”

协作机制尚不健全

与其他行政执法领域相比,证券期货市场属于电子化交易型市场,相关案件普遍具有资金数额巨大、划转路径复杂、交易频繁、交易技术先进、涉及地域广泛、信息影响面广、涉案当事人知识水平高、智商高的突出特点,案件认定客观需要获取资金划播、信息传播、技术运用、人员关系等多方面的海量证据加以支撑,这就需要充分、高效地行使相关调查取证权。

《证券法》赋予了证监会的资金查询、工商资料查询、通讯资料调取、询问案件相关单位与个人等执法权力。但由于常态化的信息共享、查询协作机制尚不健全,综合查询渠道不畅通,在实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下、缺乏足够执法保障的问题。

据介绍,稽查执法人员依照证券法外出取证的法定权限甚至常常受到质疑。为了取得一份协查材料,有时需要同同一单位不同层级、不同部门、不同人员反复沟通,影响了案件调查的效率与效果。

在内幕交易、操纵市场等案件调查过程中,调取资金等资料仍需前往交易网点逐笔查询,取证方式粗放低效,据粗略统计,相关取证环节花费时间达到案件总调查时间的三分之一,耗费大量人力、财力、精力,且存在泄密隐患。

同时,在取证环节,稽查工作由神秘低调变为相对公开透明,市场关注放大,调查手段越来越为市场主体所熟知,涉案当事人消极抵触、规避调查的情况日渐普遍。找人难、软对抗、不配合甚至暴力对抗与威胁时有发生。稽查人员缺乏有效的应对措施与执法保障,极大影响了执法实效,挫伤了执法人员的职业认同感,削弱了稽查执法权威。

人才流失能手短缺

近年来稽查执法任务持续加重,2012年至2015年,新增案件调查数以约25%的年平均增长率持续攀升,信息型操纵等新型、疑难案件呈急剧增长态势,案件调查难度持续加大。

与多年来持续攀升的办案压力不相匹配的是,全系统稽查执法人员数量并未能相应增长,常年高负荷运转,工作压力越来越大。

证监会系统各单位除稽查总队专司办案、沪深专员办以稽查办案为主要职能外,各派出机构稽查干部人数占比基本在11%-20%之间。以稽查力量相对配置最强的上海证监局为例,稽查人员占比接近25%。2015年个别稽查干部连续数周在外出差,办理专案期间更无周末,全系统稽查队伍处于满负荷甚至超负荷运转。

稽查执法专业性强,需要经验技能的积累,也需要不断学习市场新品种、新技术、新机制的相关知识,对稽查干部综合能力要求很高。然而,一线办案长期频繁出差,对抗性强,工作艰苦,岗位吸引力较差,导致稽查执法队伍存在人才流失频繁、人手短缺,尤其是熟手、能手短缺的情况。

制度供给严重不足

在证券市场,违法违规行为变化快,凸显了制度供给不足带来的矛盾。

一方面,滥用程序化交易、市值管理操纵市场,场外配资违法违规,新三板违规开户等新型违法违规随着市场的发展变化而涌现。对于这些新形势、新特点,传统监管视野下普遍存在认识不到位、事前监管标准缺失、旧有法律法规规定相对滞后的问题,造成合法与非法的界限不清晰,事前监管环节不适应,事后监管环节案件取证难、认定难,制度供给不足成为一段时期的“新常态”。

另一方面,在传统违法违规领域,除内幕交易有关法律规则历经多年执法实践日趋完善以外,操纵市场、信披违规等违法违规类型均不同程度地存在立法相对滞后、追诉标准偏高、处罚标准过低等问题。以上市公司信息披露违规而言,有的公司造假金额甚至达到千万元,现行证券法赋予证监会的最高处罚金额仅为60万元,缺乏类似责令回购、股份处置等制裁方式。过低的违法成本难以对潜在违法违规实现有效的震慑与遏制。法制网记者 周芬棉