法治日报全媒体记者陈东升 通讯员董莉莉 龚国新

近日,浙江温州龙港市市场监督管理局查处了一家无证经营的小吃店,店主金某提出异议申请,说明了家庭生活困难和违法情节较轻等情况,要求减轻处罚。几日后,市场监管局认可金某提出的理由,重新作出处罚决定,降低了罚款金额,争议得以快速解决。

在龙港,此类争议之所以得到快速高效化解,源于该市创新探索的行政异议制度。

据悉,今年4月,龙港市人民法院和龙港市政府结合《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》,率先建立了行政异议制度,规定公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为不服,可以向作出行政行为的行政机关提出行政异议。

龙港探索行政异议制度,既是对历史法治基因的传承,也是对新时代社会法治需求的回应。数据显示,截至今年11月,以龙港行政机关为被告的一审行政诉讼案件收案数较第一季度月均下降77.17%,行政机关败诉率较2021年下降了1.51个百分点,总体呈现“双下降”的良好态势。

“一个争议还在萌芽阶段,对抗性较弱,彻底性、实质性化解的可能性较大,越是到复议、诉讼阶段,越是‘打红眼’‘下不来台’,行政异议制度能够帮助及时化解行政争议,降低争讼解决成本。”权威专家认为,行政异议相较复议、诉讼程序具有其特殊功能,也是“枫桥经验”的实践样板。

提高效率降低成本

促进官民协商对话

“在龙港大范围城市化建设的背景下,行政争议规律性呈现高发态势,如何从行政争议预防化解机制上谋求创新,促进‘官民’协商对话,推进行政案件收案数、行政机关败诉率‘双下降’,进一步提升政府法治形象,推动地区法治建设,具有现实紧迫性和必要性。”龙港市委政法委(司法局)相关工作负责人说。

这名负责人介绍,行政异议制度架设了“源头告知”“后端引导”两条争议引流路径,一种方式是行政机关在作出行政行为时应当告知当事人有权提出异议,当事人如不服该行政行为的,可以主动向原行政机关申请异议;另一种方式是复议机关和法院在受理案件前经当事人同意,可以将争议移交行政机关先行处理。

在冯某与龙港市公安局履行法定职责一案中,冯某因未取得《交通事故责任认定书》准备起诉,龙港法院引导冯某提交行政异议后,经龙港市公安局调解,肇事者次日就履行了赔偿义务,前后仅耗时一天,救济成本有效降低。

龙港市公安局法制大队副大队长王昭钻坦言:“交通部门行政争议虽然多,但大部分事实简单,异议制度给了行政机关及时纠错的机会,也帮助我们减少很多复议、应诉带来的负担。”

在此基础上,行政异议制度采取了更加灵活的解纷方式。囿于行政诉讼“一案一诉”的原则,一个行政争议时常衍生出多个关联案件,一案判决又生一案。例如,在征收拆迁领域,被征收人对政府的征收补偿标准不服,可能陆续对征收决定、房屋补偿决定、拆除行为甚至信息公开答复提起十几起行政复议或诉讼。行政异议制度则打破常规,创设了“一揽子”化解机制,对上述情形下的关联纠纷一并纳入审查化解范围,有效避免当事人“马拉松式”复议或诉讼。

在龙港,异议、复议、诉讼,构成了行政争议三级分层化解体系,行政异议成为当事人可选择的第三条救济途径。

浙江大学光华法学院教授章剑生提出,行政异议制度有效弥补了诉讼、复议程序的不足,为当事人提供了成本低、效率快、认可高的救济选择。

面对行政争议快速增长的形势,行政异议制度就像一道“过滤网”,将事实清楚、争议不大的简单案件交由行政机关先行处理,一定程度上节约了司法资源,减轻了复议机关和人民法院的负担。“法官能集中精力办理更加疑难复杂的案件,有助于提升人民群众的司法获得感和满意度,实现更高水平的公平正义。”龙港法院院长董忠波说。

赋予监督质疑权利

助推机关自行纠错

根据行政处罚法和行政强制法,在行政机关作出行政处罚等行政行为前,赋予行政相对人陈述申辩的权利。但龙港法院行政审判部门负责人高葱葱发现,实践中当事人在行政行为作出前,对最终的不利结果“感知”不强,存在“信息不对称”,往往不重视陈述申辩的权利,即使提出了意见,一般也缺乏专业性,事后不服的情况相当常见。而行政异议制度系事后救济机制,在行政行为已明确的前提下,双方协商的针对性、专业性更强,达成一致的可能性也会更高。

在高葱葱看来,行政异议制度赋予了当事人直接监督和质疑行政行为的权利,充分调动了行政机关自行纠错的积极性和主动性。当事人如果申请行政异议,则表明其申请复议、提起诉讼的可能性极大,为规避败诉风险,行政机关必须放下侥幸心理,充分评估自身行政行为的合法性、正当性,及时做好沟通解释,纠正不当行政行为,进而促进依法行政。

行政复议、诉讼程序的基本特征就是双方对抗,“各执一词”的对话方式,有时易导致矛盾激化。解铃还须系铃人,行政机关与当事人先行沟通处理,既是一次平等对话、交换意见的机会,也是一个将心比心、互相理解的过程,官与民不必在“对抗”中争输赢,而是在“对话”中达和解,有助于实现“官民和谐”的价值目标。

正是基于以上考量,龙港法院和龙港市政府于今年3月底联合发布了《关于建立行政异议制度的意见》。数据显示,今年4月至11月,龙港市行政机关累计发出《行政异议告知书》1658份,当事人选择直接向行政机关提起异议的行政争议共56起,已有26起成功化解后未进入复议、诉讼程序。

制度创新广受好评

有效化解行政争议

《法治日报》记者了解到,行政异议制度的创设不是偶然,而是基于一定的理论、实践基础和历史条件。

2021年8月2日,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,强调要健全行政争议实质性化解机制,推动诉源治理。

近年来,温州市深入推进行政争议实质性化解,创设行政机关负责人出庭应诉制度,试点行政诉讼简易程序,探索设立行政争议调解委员会和行政争议调解中心等,为我国行政法治史贡献了诸多温州元素,也为龙港探索行政异议制度提供了“巨人肩膀”。

“行政异议制度是化解行政争议的新路,而不是门槛。”董忠波在介绍行政异议制度时说,“在制度构建时,我们广泛征求了行政执法单位、专家学者、上级法院和司法行政部门的意见建议,在严格遵循现有法律法规的前提下,给予当事人充分的自主选择权,不断畅通行政异议制度的运行程序和衔接通道。”

行政异议制度就像一个“支点”,正在龙港撬动一场法治变革。

“现在经常有群众来询问,行政异议是什么、要怎么申请。”龙港法院立案窗口工作人员告诉记者。

“行政异议制度试行后,我们作出行政决定时会主动告知相对人申请行政异议的权利,也会更加注意听取相对人的意见。”龙港市市场监管局一名执法人员说。

为确保行政异议制度实质化运作,龙港市已将相关工作纳入法治政府建设考核,明确行政机关主动纠错的,减免扣分,反之则加倍扣分,通过差异化考核进一步规范行政机关执法行为。龙港市市场监管局等行政机关则出台了《行政异议制度操作规程》,进一步完善个性化操作规则。龙港市人大、龙港法院也在探索通过法治民e坊、共享法庭等载体优势,加快形成行政机关、司法机关间的多跨高效协作机制,通过制度衔接和部门协同,进一步提升行政异议制度的独特效能。

“行政异议制度还在‘成长期’,我们计划进一步扩大适用范围,研究复议、诉讼不受理的行政争议的适用可能性,实现制度效用最大化。同时,我们希望把行政异议这项接地气的司法实践推向更大舞台。”龙港市市长林海涵正谋划着下一步工作路径。

龙港市委书记何宗静说,作为“国家新型城镇化综合改革示范区”,龙港将以行政异议制度为发力点,积极构建“异议过滤—调解先行—复议为主—诉讼断后”的行政争议全链条化解新格局,努力创造行政争议诉源治理和实质性化解的精彩实践。