2月22日下午,在中央财经大学学术会堂的会议室,法学专家们投票选出了2013年十大公益诉讼案件。其中,有备受关注的刘明诉中国移动长沙公司流量清零霸王条款侵犯消费者权益案,也有王录春诉财政部拒绝公开民航基金信息案,还有近年来频繁在公益诉讼领域出现的环境公益诉讼与行政机关信息公开诉讼案例……

这是第三届在高校研究机构和媒体组织下评选出来的十大公益诉讼案件。与上届一样,法治周末报社仍然是主办方之一。

与前两届相比,参与评选的专家一致认为,此次对于公益诉讼案件的评选,已经由去年的“乏善可陈”到了“无善可陈”的地步。作为评选主办方之一的中国公益诉讼网的主编,李刚在会上用半开玩笑的语气无奈地说:“在这次的评选活动之前,我甚至都有过取消举办的想法。”

2012年修订的民事诉讼法自2013年1月1日起实施,第一次赋予公益诉讼以明确的法律地位,使得遭遇低潮的公益诉讼开始“于法有据”。但这个进步,并没能将公益诉讼从困境中解救出来,相反,立案难的问题似乎更加突出,本来是被寄予厚望的2013年变成了令人失望的一年。

就在2013年十大公益诉讼出炉后两天,即2月24日,刘明诉中国移动长沙公司流量清零霸王条款侵犯消费者权益案一审判决公布:长沙市天心区法院认定中国移动没有侵权,驳回原告的诉讼请求。

公益诉讼再陷低潮

清华大学法学院教授、中国行政法学研究会理事何海波在谈到公益诉讼的评选标准时,认为案例的影响力应当是重要的参照标准。“有影响力的公益诉讼,应当是能够引起大家关注并可以推动制度变革的案例”何海波说。

其他法学专家对何海波的这一看法表示认同。但当他们在查看了这一年的案例之后,却又有了一种“有心无力”的感觉。

在中央财经大学法律援助中心主任李轩看来,这次评选的案例,在影响力上与前两届相比都有所下降,至于像有着标杆作用的2011年云南铬渣污染索赔案例,更是难得一见。作为连续三次的评选专家,李轩认为,相比起本就乏善可陈的2012年十大公益诉讼,这次的公益诉讼案件的评选范围显得更窄。

法学专家们认为,无论是诉财政部拒绝公开“民航基金”信息案,还是将在“活熊取胆”事件中向归真堂颁发许可证的福建省林业厅推上风口浪尖;无论是一如既往地起诉环境污染索赔,还是不断的对政府部门申请信息公开,尽管每一件案件的出现都在当时引起舆论的关注,但在过去的一年里,能够令人印象深刻并产生深远影响的公益诉讼,似乎并没有出现。这样的结果,在那些长期关注并致力于推动公益诉讼的人士看来,多少有些失望。

在此次的十大公益诉讼案件评选的过程中,与会专家在讨论中发现,被列入选举的案件类型大致都集中在环境污染、消费者权益保护、信息公开领域。

会议期间出现了一个小插曲:在专家投票选举十大案例时,第十个案例投票数相同的有五个备选案例,而这五个案例的类型只涉及到信息公开和环境污染两种类型。

连续三届的案例评选,公益诉讼所涉及到的领域越来越窄,是当前公益诉讼面临的现实困境。

十余年来一直从事公益诉讼实践的李刚认为,出现这样的情况,说明公益诉讼并没有产生制度变革或者判例的示范效果。“案件不管胜败都只有个案的效力,这与公益诉讼的价值相去甚远。”李刚说。

8起诉讼无一受理

“我们在2013年,一共向法院提起了8起诉讼,但没有一件被受理。法院对此的解释是,中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。”环保部下属的中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇说。

而在一年前的第二届公益诉讼案例评选时,马勇曾经乐观地预计,民事诉讼法确定社团公益诉讼主体后,公益诉讼可从5个省市的环保法庭扩展到全国,其每年可做的环境公益诉讼案件可以从每年10起实现数量上的翻倍。

然而,公益诉讼在2013年意外地遭遇了立案难的尴尬局面。各地法院以种种理由,拖延或拒绝受理中华环保联合会提起的环境公益诉讼。“2009年我们开始做公益诉讼,法院对我们的资格认证还是可圈可点。法院认为,中华环保联合会是在民政部注册又是环保部主管的环保组织,所以跟案件有直接的关系,可以获得承认。现在民诉法有了公益诉讼这方面的规定,反倒做不成诉讼了。”谈到这种现象,马勇显得有些无奈。

在参加评选的法学专家看来,中华环保联合会诉讼难的遭遇是一年来整个公益诉讼困境的缩影。究其原因,与会的学者与律师,都将“矛头”指向了公益诉讼的立法与司法层面。

民诉法第五十五条规定:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

中国社科院法学所研究员、法理学研究室主任贺海仁认为,公益诉讼在2013年没能摆脱低潮的困境,与这条规定有很大的关系。“这个标准极大地限制了公益诉讼的发展。规定中的‘等损害社会公共利益的行为’、‘法律规定的机关’和‘有关组织’三个部分,这种抽象而又有待解释的描述,最后成为一些机关任意解释的依据。从这一点来看,我认为民诉法在公益诉讼的修改上是失败的。”贺海仁说。

北京理工大学司法研究所所长、中国民事诉讼法学研究会理事徐昕表示,民诉法在增加公益诉讼的部分时,没有将一些主体纳入进去,在短期内必然会导致一些消极情况的出现。“没有明确的主体,法院不予受理,这在过去的一年里变得很常见。”徐昕表示。

除了对公益诉讼在立法上的批评,也有专家认为法院不受理公益诉讼的案件,是缺乏责任担当的行为。

“在公益诉讼的案例中,法院不是不受理就是裁定驳回。难道受理一个公益诉讼有那么难吗?在我看来,这是他们缺乏责任担当的表现。”中国政法大学教授、中国环境资源法研究会副会长王灿发说。

在李轩看来,法院对于公益诉讼不立案的原因,除了受到外界压力以外,更主要的是法官自己没有责任感,司法不作为与某些利益驱动导致了“该立案不立案、该裁定不裁定”的现象出现。

专家建议写入行诉法

公益诉讼写入民诉法后的一年,处于低潮的困境没能改变。在这次的会议上,学者与律师在指出这一弊端的同时,还建议将公益诉讼写入即将修改的行政诉讼法。

此次评选出的2013年十大公益诉讼案例中,与行政机关有关的案例占到了6个:王录春诉财政部拒绝公开民航基金信息案,董正伟等人诉铁道部拒绝公开12306售票网站招标详情案,吴有水诉广东省卫生与计划生育委员会拒绝公开社会抚养费信息案,莆田绿萌滨海湿地研究中心诉防城港市环保局拒绝公开环评信息案,北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉福建省林业厅向“归真堂”公司活熊取胆违法颁发许可证案等。

“以社会普遍关心的雾霾天气来说,这样现象的背后,就是政府官员缺乏担当,他们不想牺牲GDP来保护环境。”王灿发批评道。

“从今天列举的案例来看,大部分案例都与行政机构有密切的关系。在涉及到公益诉讼的案例中,行政机构不作为的现象极为普遍。尤其是在环境诉讼等领域中,毫不客气地讲,行政机关扮演了不太光彩的角色。”北京师范大学法学院教授、中国民事诉讼法学研究会副会长刘荣军直言不讳地指出。

北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长湛中乐认为,公益诉讼不应仅仅停留在民事诉讼领域,也要扩展到行政诉讼。“公益诉讼最深刻的影响,在于直指制度的弊端,这其中必然会涉及到行政机关。我认为,行政诉讼法的修改中应当加入行政公益诉讼的部分。在公益诉讼的案件中,行政机关能否公开公正地作出相关的决定,都可以通过行政诉讼的途径来监督。”湛中乐说。

公益诉讼路在何方

公益诉讼,有别于代表私人利益的诉讼。公益诉讼案件的提起人即原告,一般与案件并无利益关系,但也因此,案件往往被法院拒绝受理。

从过去一年的公益诉讼案件来看,公益诉讼立法的积极效果并不明显。但对于公益诉讼的前景,参加会议的学者与律师认为,公益诉讼要想从困境中走出,除了要进一步明确与扩大诉讼主体以外,还需要更多的人来推动。

“尽管公益诉讼在过去几年的发展陷入低潮,但我们仍然需要推动它的发展。”中国人民大学商法研究所所长、中国消费者保护法研究会副会长刘俊海说。在刘俊海看来,在公益诉讼中,诉讼双方存在着不对等的现象。例如,在信息获取与财力比较上,消费者都难以与企业相抗衡,这就需要法律能够进一步明确公益诉讼主体,来推动公益诉讼的发展。“对于大规模的、涉及到千家万户的同类型诉讼,我比较看好公益诉讼的前景。如果公益诉讼能够在这方面做好,现在社会上很多突出的问题都能得到解决。”刘俊海说。

“发达的公益组织应当是公益诉讼中的中坚力量,《社会团体登记管理条例》等法律法规对登记资格作了过多的限制,不利于公益组织的发展。”何海波说。与此同时,何海波也坦言,公益诉讼的发展,仍然是需要更多的人身体力行。作为清华大学法学院教授,何海波每年都鼓励自己的学生向政府申请信息公开或者提起公益诉讼,以此来切身参与到这项事业中来。

“这个领域的很多事情,在成功之后是有模板可以复制的。例如申请信息公开,在过去的这几年,已经有越来越多的人参与了进来。”对于何海波的做法,徐昕表示赞同。

“之所以还继续坚持举办公益诉讼案件的评选活动,是期望通过这样的努力,来推动公益诉讼能够继续向前进步。”李刚这样阐述他的坚持。

“公益诉讼是个例子,我们希望公益诉讼有一个正面的能量,使中国走向法制化的进程。如果司法界与实务界不够积极,那么一个与社会相适应的现代司法制度将会变得很遥远。对于未来的改革,我们在观察的同时也抱有期待。”中国政法大学教授、中国民事诉讼法学研究会常务理事肖建华说。

就在2013年十大公益诉讼案件评出之前,一起公益诉讼正在进行中。石家庄市民李贵欣,起诉该市环保局要求履行治理大气污染的职责并赔偿损失,但李贵欣的起诉并不顺利,2月19日上午,他先后到河北省高院、石家庄市中院立案大厅,均未被受理。

20日9时,石家庄市裕华区法院接收了他的诉讼材料,之后将进行初步审查,七个工作日内给予是否受理的答复。

据李贵欣的代理律师吴玉芬介绍,本案应属全国首例因为政府没有有效地履行职责,导致空气污染,进而侵害公民财产和健康权益后,由自然人以个人名义向政府主张损害赔偿权利的行政案件,具有鲜明的公益性质,是一起典型的公益环境行政诉讼案件。

2014年的公益诉讼,已经启程。