检察院状告环保局,谁来监督行政不作为?

—全国首例检察机关提起行政公益诉讼调查

“检察院把我们推上被告席,以前从没有过的事。”贵州省金沙县环保局局长秦蓁最近有点郁闷,该局因为行政不作为“怠于处罚”污染企业被检察院告上了法庭,成为全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案。

当前,以环境污染为代表的公共利益纠纷成为日益突出的问题,但一些由公民或社会组织提起的公益诉讼,基本上都被法院以不具原告资格为由“拒之门外”,2006年至2010年环境信访与诉讼比例大于300:1。

不处罚逾期缴纳排污费企业,环保局被检察院告上法庭

金沙县检察院诉称,2013年9月,金沙县环保局通知佳乐建筑安装工程有限公司(下称佳乐公司)应缴纳噪音排污费121520元,但企业一直未缴纳。县环保局遂于2014年8月又向企业发出限期缴费通知,责令其于2014年8月23日前缴纳排污费,如逾期不缴,将进行处罚。

2014年10月13日,佳乐公司缴纳了排污费,但已属逾期缴费,县环保局却不准备对企业行政处罚。金沙县检察院对此“不满”,认为佳乐公司拖延支付排污费近一年,已对国有财政资金造成损害,其行为应当受到处罚。

金沙县检察院检察长肖莉红说,考虑到一些涉污企业拖欠排污费现象较普遍,损害了公益,由检察机关采取诉讼方式督促行政部门依法履职社会效果更好,遂将此案作为探索行政公益诉讼的试点。

2014年10月20日,金沙县检察院将环保局告上法院,诉请法院判决环保局履行对企业的处罚职责。集中管辖赤水河流域环境案件的遵义仁怀市法院受理了该案。

“检察院把我们推上被告席,以前从没有过的事。”金沙县环保局局长秦蓁说,收到法院《应诉通知书》后,环保局对佳乐公司作出行政处罚决定。检察院认为,行政公益诉讼目的已达到,遂提起撤诉,法院审查后裁定准予撤诉。

秦蓁坦言,平时环保部门对企业监管确实存在执法较“软”的情况,此案警示原有的监管模式已不适应依法治国和依法行政的要求,今后每个环节都必须依法办理。

“有的监管部门和企业一来二去都成了熟人,企业也就能拖就拖”,佳乐公司相关负责人说,“所有程序都能依法办理,可以营造一个更公平的市场环境。”

跨区域起诉行政机关,检察机关“压力山大”

“由检察机关提起行政公益诉讼,这在全国尚属首例。”贵州省检察院副检察长余敏告诉记者,此前,检察机关尚未有过以维护公共利益为目的,以原告身份对行政部门不作为或乱作为提起诉讼的先例。

目前,毕节市检察院已决定全面探索开展行政公益诉讼工作。

我国现行及新修订的行政诉讼法中并没有关于“行政公益诉讼”的条文。但十八届四中全会通过的决定明确提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

“以公益诉讼的方式跨区域直接起诉行政机关,牵涉面较大,探索压力不小。”余敏说,为更好地维护公共利益,督促行政部门履职,检察机关总要迈出这一步。她说,金沙县检察院能迈出行政公益诉讼第一步,还得益于贵州近些年不断进行环保司法改革打下的基础。

2007年,贵州在全国率先实施环境司法改革,率先成立了环保法庭,先后审理了一批环境公益诉讼案件。2008年,贵阳市检察院作为原告提起过环境民事公益诉讼。为减少行政力量的干扰,贵州省还建立了环境案件跨区域集中管辖审理制度。

环境信访诉讼300:1,行政不作为仍缺乏监督

当前,以环境污染为代表的公共利益纠纷成为日益突出的问题。有统计显示,仅2006年到2010年,我国环境信访就达30多万件,行政复议2600余件。而相比之下,进入诉讼程序不足1000件。

“公益诉讼制度不完善是瓶颈。”仁怀市法院环境保护法庭庭长陈铭说,公益诉讼已写入新修订的民事诉讼法,但针对行政部门损害公共利益的行为或不作为,“谁来当原告”仍是尚待突破的困境。

为强化依法治理环境问题,全国已设立百余家环保法庭。但因公益诉讼“门槛高”,大量由公民或社会组织提起的公益诉讼,基本上都被法院以不具原告资格为由“拒之门外”。

“有关职能部门没有依法行政往往是导致环境事件多发的重要因素。”武汉大学环境法研究所教授秦天宝说,探索完善行政公益诉讼将为依法监督行政不作为、乱作为提供有效的法律解决途径。

秦天宝认为,检察机关是法律监督机关,对行政机关有抗衡能力,由检察机关作为公共利益代表人,充当行政公益诉讼原告不仅合适也切实可行。

“当然,提起行政公益诉讼前,检察机关应当对行政机关先进行督促。”秦天宝说,“检察机关还应注意权力边界,建议先从环境保护、消费者权益保护、国有资产保护等涉及公共利益领域积极探索。”

一些专家建议,解决“公益原告困境”还应进一步出台行政公益诉讼相关司法解释,明确检察机关提起公益诉讼的法律依据。