法制日报全媒体记者邢东伟 翟小功

5月6日,海南省第一中级人民法院收到海口一商场经营者唐某起诉海口市政府的起诉书,其请求撤销海口市政府作出的无偿收回国有建设用地使用权决定书。

这是海南法院实施行政案件跨行政区域异地管辖改革后第一个工作日,海南一中院受理的第一件异地管辖行政案。当天,全省中、基层法院新收一审行政诉讼案和非诉案共39件。

自今年5月1日起,行政案件跨行政区域异地管辖改革在海南法院实施,这是最高法院“四五改革纲要”“五五改革纲要”的明确要求,也是海南法院推行司法体制改革的重要内容。在现行法律框架内实现司法审判区域与行政管理区域的物理分离,将有效破解行政诉讼立案难、审理难、执行难问题,依法监督行政机关依法行政,保护行政相对人合法权益,深入推进法治海南建设,为海南自贸港建设构建法治化营商环境。

改革探索“三步走”

此前,海南省高院先期在海口地区基层法院开展行政案件跨行政区域异地管辖改革试点,为期一年,自2018年7月1日至2019年6月30日止。

2018年6月26日,海口市中级人民法院制定《关于在海口地区基层法院开展行政案件跨行政区域异地管辖改革试点的实施细则》(以下简称细则)。细则综合考虑试点法院各类案件总量、行政案件数量以及法官员额情况,明确在海口4家基层法院试行异地管辖制度。

细则载明,由秀英区法院管辖原由龙华区法院管辖的一审行政诉讼案件,由龙华区法院管辖原由美兰区法院管辖的一审行政诉讼案件,由美兰区法院管辖原由琼山区法院管辖的一审行政诉讼案件,由琼山区法院管辖原由秀英区法院管辖的一审行政诉讼案件及海口市辖区内的环境资源行政案件。

《法制日报》记者注意到,在海口局部试点,是海南法院实施行政案件跨行政区域异地管辖改革“三步走”的第一步,第二步是一审案件覆盖全省,第三步是二审案件的改革探索。目前,正处于改革的第二阶段,即一审行政案件实行异地管辖,二审行政案件保持原有管辖工作格局不变。

试点一年多来,这项改革在进一步推动破解行政诉讼“三难”问题、克服司法地方保护主义、强化对行政行为监督、助力依法行政、促进法院依法公正审理行政案件等方面,取得明显成效。在此基础上,海南省高院决定将改革向全省推广。

“轮转式”异地管辖

根据海南省高院公布的全省开展行政案件跨行政区域异地管辖改革方案,海南分为海南一中院、海南二中院、海口中院三个片区。海南一中院辖区基层法院的管辖关系是:文昌→琼海→万宁→陵水→保亭→五指山→琼中→屯昌→定安→澄迈→文昌。海南二中院辖区基层法院的管辖关系是:儋州→洋浦→临高→儋州;昌江→东方→乐东→白沙→昌江。

同时,海口中院管辖的一审行政案件,集中由海南一中院管辖,海口地区各基层法院受理的一审行政案件,继续实施龙华→秀英→琼山→美兰→龙华的“轮转式”异地管辖,各法院之间的管辖关系暂不调整。

据介绍,全省各中院管辖的一审行政案件,实施“集中式”异地管辖。海南一中院、海南二中院本身就是跨行政区域的法院,因此其管辖的一审行政案件,保持原有管辖工作格局不变,这样可以减少司法干预,与改革初衷相同。海口中院与海南一中院办公场所都位于海口市,因此海口中院管辖的一审行政案件,集中由海南一中院管辖。

而且,三亚市中院管辖的一审行政案件,可以根据原告选择,由海口海事法院(可由海口海事法院三亚法庭负责立案)、海南二中院管辖,这是考虑到海南二中院与三亚中院相距较远,海口海事法院三亚法庭位于三亚市,这样可以方便当事人参与诉讼,减轻诉累。

非诉行政执行案件一并与行政诉讼案件实行“轮转式”异地管辖。三沙两级法院、海口海事法院管辖的行政案件以及环境资源、知识产权等集中管辖的行政案件,保持现有管辖工作格局不变。

记者了解到,与全国其他法院的行政案件指定管辖改革相比,“海南方案”推行的是“轮转式”管辖为主、集中管辖为辅的异地管辖改革。这个模式的特点之一,是赋予并保障起诉人的选择权。

也就是说,海南法院不搞强制和“一刀切”,充分尊重当事人的意愿,当事人既可以在属地法院起诉,也可以在指定的异地法院起诉。法院立案部门要在立案时向原告释明,如果经释明,原告坚持向属地法院起诉的,原则上依法受理。

联合下好“先手棋”

在海南法院行政案件跨行政区域异地管辖改革实施后第一个工作日,海南法院在诉服中心设置公告牌,安排专人引导释明。有绝大多数当事人选择异地管辖,选择跨域立案则由当地法院代收诉讼材料并转交管辖法院。

据统计,全省中、基层法院在首日新收一审行政诉讼案件和非诉案件共39件,当事人主动选择异地管辖的30件,占比76.9%。

自3月13日海南省行政审判异地管辖改革工作会议暨实务培训班召开以来,海南各级法院做了大量前期准备工作,积极与各级党委政府、人大和行政机关沟通,通过微信公众号、微博、报纸、电视等媒体宣传改革内容,各法院之间也进行了积极交流,做好工作衔接,为实施改革打下了基础。海南一中院、海口中院专门成立行政争议调处中心,进一步强化解纷功能。

4月20日至23日,海南一中院派出指导组到澄迈县、定安县、五指山市法院指导辖区行政案件异地管辖改革工作。海南一中院成立了以党组书记、院长王萍为组长的领导小组,精心制定实施方案,保证行政审判工作有序衔接、平稳起步。尤其是,4月30日,海南一中院和海口市政府共同签署《关于建立行政诉讼工作良性互动机制若干意见》,探索建立司法与行政诉讼良性互动机制。

针对异地起诉不方便问题,去年以来,海南法院大力加强两个“一站式”建设,即一站式诉讼服务、一站式多元解纷,目前全省法院跨域立案、网上立案已成为常态。

在改革中,海南法院坚持“立在本地、办在异地”原则。即当事人可以在全省任何一家中、基层法院起诉,当地法院的诉讼服务中心会为当事人代收诉讼材料,移送至相应管辖法院,并对当事人进行风险提示、立案指导等。

下一步,海南省高院将针对改革情况开展调研,尽快解决改革中遇到的问题,总结和推广好经验、好做法。加强组织领导,统一思想认识,争取党委政府支持,配齐配强行政审判队伍,加强制度建设,加强宣传引导,确保改革向预期目标迈进。