近日,江苏省昆山市法院公开开庭审理了一起“民告官”案件,原告是昆山富田服装有限公司,被告是昆山市人民政府。 

事情的起因是房地分离。通俗说,就是在同一块土地上,政府将土地证发给了张三,而将房产证发给了李四。 

原告聘请了两位律师,分别是北京市炜衡律师事务所律师雷丹玫,江苏博事达律师事务所律师刘能斌。 

昆山市市长没有出庭,政府委托一位工作人员到庭应诉。 

庭审焦点是,昆山市政府将土地证发给“张三”,将房产证发给“李四”的行为是否合法?政府在颁证过程中,是否尽到了审慎审查义务? 

土地与房产分离 

法庭上,雷丹玫律师宣读了起诉书:昆山市政府违法将3.5万平方米集体土地(以下简称A地块)使用权出让(流转)给一家民营企业,违反了土地法的规定,请求昆山市法院依法撤销昆山市政府违法颁发的这个集体土地使用证。 

而昆山富田服装有限公司就坐落在A地块上,并于1998年10月9日领取了昆山市政府颁发的《房屋所有权证》。为扩大生产规模,原告又申请建造了二期厂房,昆山市计划委员会、昆山市建设委员会都批复同意,二期厂房建成后一直由原告实际占有、使用、受益至今。 

2007年3月,因原告与“第三人”——昆山新东湖服装有限公司(民营企业)有一桩民事诉讼在江苏省高级法院开庭,在法院组织的证据交换中,昆山新东湖服装有限公司将昆山市政府颁发的《集体土地使用证》作为证据进行举证,原告方知A地块的土地使用权已于2001年通过集体土地使用权出让的方式转移给了昆山新东湖服装有限公司,人为造成了土地使用权人和地上房屋所有权人的不一致,造成“房地分离”。 

而我国法律规定,房屋和土地权属应当一致。 

为此,原告于2007年5月23日向苏州市政府提起了行政复议,请求撤销昆山市政府颁发的《集体土地使用证》。两级政府都承认,A地块的土地证发给了“张三”,而房产证发给了“李四”,虽然造成了“土地与房产分离”,但这样的分离是合法的。原告输了,故提起行政诉讼。 

原告的具体理由有两条,一是昆山市政府在颁发土地证前,应查明地上已有建筑物所有权人与土地使用权人是否一致,但该事实并未查清。根据房、地不可分离规定,建设用地流转时,其地面建筑物及其附着物随之流转。而政府却在未查清地上建筑物所有权归原告所有的情况下,为第三人办理了《集体土地使用证》。 

二是昆山市政府违背了土地流转时,必须与地上附着物同时流转的法律规定。昆山市政府明知土地的实际使用人是原告,却同意第三人申报土地使用权,并颁发了使用权证。 

“我们发现,这个集体土地使用证上记载的是‘出让(流转)’字样,其他字全部都是打印的,仅仅‘(流转)’是手写上去的,因此,我们对土地证的真实性提出异议。” 

庭审还显示,从A地块剥离出来的一块集体土地,建造了商品房,昆山市政府也给发放了房产证。 

对这个问题,主审法院让原告收集证据,庭审后提交法庭。 

政府是否尽到了审慎审查义务? 

法庭辩论阶段,有三个焦点问题。第一个焦点是诉讼时效问题。被告说,诉讼时效过了,请法院驳回原告的诉讼请求。 

主审法官说,关于时效问题,法庭以职权向苏州市中院调取了证据:此前,原告曾向苏州中院提起行政诉讼。由于中院一直没立案,拖了一年多,时效未过。 

第二个焦点是,房地分离,政府是否尽到了审慎审查义务? 

被告说,A地块原来属于集体划拨土地,第三人在申请这块土地使用权时,在申报材料中说:该宗土地的建筑物、构筑物归其所有,政府部门经过初步审查,认为房地无争议,才同意将集体土地使用权变更到民营企业名下。 

也就是说,政府对房地是否一致进行审查了,审查结论是“房地一致”。 

对此,原告律师雷丹玫说,昆山市政府审查的结论与客观事实明显不符,这只能说明两个问题,一是昆山市政府在颁证时没有尽到审查义务,没有审查是否房地一体;二是审查了,但具体审查人员严重渎职,审查结论错误。因为房产证也是昆山市政府颁发的,因此,我们可以推定,作为发证机关,昆山市政府明知A地块上房屋的所有权是原告的,却违法把土地使用权颁发给了第三人。 

刘能斌律师则认为,昆山市政府颁发土地证的具体行政行为的违法性还表现在以下几个方面: 

一是超越职权。《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》第19条规定:“集体建设用地流转参照国有土地使用权出让审批权限报批”。国务院《关于国有土地使用权批准权限的通知》中规定:“出让土地十亩以下的,由县级人民政府批准”,而涉案土地面积为52.57亩,昆山市政府为县级政府,其对A地块的审批,显然超越了职权,属越权的具体行政行为。 

二是未尽审慎审查之义务。早在1998年,昆山市政府就给原告颁发了《房屋所有权证》,对此,昆山市政府应当明知。但本案的第三人未尽诚实陈述、诚实申报之义务,虚构该宗土地的建筑物、构筑物归其所有的事实,蒙骗政府。而作为审查机关的昆山市政府未尽审慎审查之义务,人为造成房地分离。 

三是违反法定程序。按照规定,建设用地流转时,首先要对地价格进行评估,并由政府土地管理部门对评估地价进行确认,而A地块没有评估程序,更罔谈地价确认程序。 

第三个焦点,是关于政府颁证的法律依据。 

昆山市政府说,给第三人颁发集体土地证的法律依据是《江苏省土地管理条例》第45条和苏州市政府文件。 

《江苏省土地管理条例》第45条规定,依法取得的农村集体非农业建设用地使用权,可以以租赁、联营、作价入股等方式进行流转。 

“将集体土地使用权出让给一个民营企业,是明显违法的行为。”原告在法庭上说,政府依法行政,首先应当适用法律,而不是适用地方法规。 

“中华人民共和国土地管理法第43条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。显然,一个民营企业使用土地,只能使用国有土地。” 

即使根据《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》规定,第三人是一家私人企业,不存在租赁、联营、作价入股等情形,其不能通过流转获得集体土地使用权。 

法庭上,第三人也承认,集体土地使用权流转,只能在集体经济组织内部进行。 

按照原告的观点,一家民营企业使用土地,无论按照法律规定,还是江苏的地方性法规,只能使用国有土地。昆山市政府将集体土地使用权出让给一家民营企业的行为,显然违反了法律、法规的明确规定,应当撤销。 

法庭辩论结束后,法官宣布休庭,择日再开庭。