同一块土地,出让两次。从海南省澄迈县政府到海口市政府,14年来,政府一次次成为被告又一次次败诉,一直延续至今,这究竟是何原因?

此案回溯到1997年,澄迈县政府当时给海南华琦实业开发公司颁发国有土地使用证,确认200亩土地使用权。不到两年,又“无偿收回”。2002年,澄迈县国土局尚未注销该公司土地证,又将土地全部出让给另外两家公司,并颁发了土地证。2007年,澄迈县与相邻的海口市行政区划调整,此片归属海口管理后又换发了新土地证。

经海南省第一中级人民法院、海口市中级人民法院和海南省高级人民法院多次审理,均判决澄迈县政府、县国土局行政行为违法,海口市颁发的新土地证违法需撤销,但当地政府部门仍未履行法院判决。作为第三人的海南鑫铭房地产有限公司则认为,他们善意取得涉案土地,不服海南高院(2015)琼行终字第47、48号行政判决书,向最高人民法院申请再审。

4月21日,最高人民法院第一巡回法庭庭前调解无果后,开庭审理了这起持续14年的“一地两卖”行政纠纷案。

同一块土地两次出让颁证

1995年11月,澄迈县国土局与华琦公司签订《国有土地使用权出让合同》,约定将位于澄迈县老城镇盈滨岛地段200亩的国有土地出让。1997年6月,澄迈县政府给该公司颁发了《国有土地使用证》。

1999年5月14日,澄迈县政府又以华琦公司“闲置土地”为由,作出“无偿收回”的行政处罚决定,注销该土地使用证。华琦公司不服,提出申辩意见。1999年7月15日,澄迈县政府给县国土局下发通知,同意延缓收地时间,并限定华琦公司必须上马项目。

1999年7月20日,澄迈县国土局给华琦公司发出《通知》,通知其须于1999年10月1日前上项目动工建设,逾期将无偿收回土地,缴纳闲置费53.2万元,重新办理土地使用证等。此后,华琦公司继续向澄迈县政府申辩。

2001年3月23日,澄迈县老城开发区管委会和澄迈县国土局在《海南日报》上发布《依法收回土地使用权事先告知书》,拟收回华琦公司的200亩土地使用权。该告知书发布后,澄迈县政府一直未就是否收回华琦公司的土地使用权作出决定或回复。华琦公司于2002年12月30日向海南省中级人民法院(后于2008年底成立海南省第一中院)提起第一次诉讼,2003年3月18日海南中院作出(2003)海南行初第7号行政判决,判决限澄迈县政府在判决两个月内对是否收回华琦公司的200亩土地使用权作出答复。澄迈县政府不服提起上诉,海南省高院二审维持原判。

2002年7月30日,澄迈县国土局在未依法注销华琦公司土地证的情况下,已将200亩土地出让给了海南鑫铭房地产有限公司和海南晟盛房地产有限公司,并于同年8月给两公司颁发了《国有土地使用证》。

在后来法院的庭审中,澄迈县政府称,出让给鑫铭公司等是经海南省国土环境资源厅批准后公开挂牌出让的,符合法律规定。在澄迈县政府把200亩土地出让给鑫铭、晟盛公司时,华琦公司还没有对澄迈《行政处罚决定书》提起确认无效之诉。

2005年8月3日,海南中院作出一审判决,澄迈县政府作出的《行政处罚判决书》无效,并撤销澄迈县政府于2003年7月21日作出的《关于无偿收回原告200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》。

2007年后,涉案土地划归海口市国土局管理,海口国土部门根据澄迈县移交的材料,于2012年为鑫铭公司换发了新的国土证。

县市政府14年成被告屡败诉

从2002年12月30日华琦公司首次提起诉讼到2015年5月22日终审判决,再到2016年4月21日最高法院提审,这起案件已有14年之久。

2004年,海南省高院维持海南中院判决,确认澄迈县政府作出的《行政处罚判决书》无效并撤销澄迈县政府于2003年7月21日作出的《关于无偿收回原告200亩闲置国有土地使用权有关问题的函》。

对此,澄迈县政府、县国土局没有履行两级法院的判决。

到了2008年6月,海南省高院判决涉案土地归华琦公司所有,责令澄迈县政府和澄迈国土局给华琦公司换发200亩《国有土地使用证》。

对此,澄迈县政府、县国土局一直未履行。

2013年,华琦公司因不服澄迈县政府、县国土局所作的土地行政管理行为,再次向海南省一中院提起诉讼,请求确认澄迈县政府给鑫铭公司颁发的土地使用权证无效。

海南省一中院审理后认为,澄迈县政府“一直隐瞒”其已于2002年8月给鑫铭公司颁发国有土地使用证的事实,同时澄迈县给鑫铭公司颁发的土地使用证与华琦名下的土地使用证相比,有171.2346亩土地重合。

这一隐瞒行为,“致使相关案件没有得到及时稳妥的处理,存在明显的违法”。并判决澄迈县政府2008年8月给第三人鑫铭公司颁发国有土地使用证、土地证中与华琦公司名下国有土地使用证重叠部分的颁证行为违法。

2014年6月6日,海南省高院作出终审判决,维持海南省一中院判决,认为其认定事实清楚,认定澄迈县政府将华琦公司享有权益的国有土地使用权出让给鑫铭公司,明显违法。海口市2007年的换证行为同样无效,应予撤销。

海口市国土局为权属存在争议的土地“换证”一事,2015年5月22日,海南省高院作出(2015)琼行终字第47、48号行政判决,撤销海口市政府给鑫铭公司颁发的土地证,且对鑫铭公司是否属于善意取得不予审理。

查封土地建房是否系善意取得

2015年9月1日,鑫铭公司不服海南高院作出(2015)琼行终字第47、48号行政判决,向最高人民法院申请再审他们与华琦公司及海口市政府颁发国有土地使用证纠纷一案。

2015年12月28日,最高法裁定提审。

2016年4月21日上午,最高人民法院第一巡回法庭主持三方庭前调解未果。当天下午,开庭审理此案,有澄迈县政府、县国土局出庭作证。

庭审中,鑫铭公司认为自己系善意取得涉案土地,2002年6月3日,涉案土地经过海南国土资源厅批准挂牌出让,与澄迈县国土局签订了《国有土地出让权合同》,且2002年8月澄迈县政府还给颁发了土地证。经评估机构实地测量,他们取得的土地使用权与华琦公司原取得的土地有171.2346亩重叠,并非同一标的。另外,2009年1月5日,澄迈县建设局向他们颁发了涉案土地上“海昌四季花园项目”建设工程规划许可证及施工许可证。目前该项目已投入大量资金,主体工程已经结构封顶,即将全面竣工。即使海口市政府给颁发的土地证行为是违法的,但若撤销将产生不稳定因素和社会矛盾。

华琦公司在答辩中称,民法上的善意取得的法律规定和原则,不能适用于行政诉讼案件。而且,物权法在2007年10月1日才开始施行,根据法不溯及既往的原则,根本不能适用于本案中在2002年发生的行政行为。澄迈县政府将华琦公司仍享有权益的土地使用权出让给鑫铭公司,明显违法,理应确认无效或予以撤销。海口市政府为鑫铭公司换发土地证只是土地使用权的变更登记,一个违法颁发、没有支付任何出让金、支付对价取得的土地使用权不能因为变更了一下证号就变成合法的。

华琦公司还称,2010年9月,鑫铭公司在澄迈县政府申请再审后,不顾法院存在诉讼,在法院已查封涉案土地且土地划归海口管辖的情况下,依然由澄迈县政府为鑫铭公司颁发施工许可证。鑫铭公司的施工建设就是为了对抗法院的查封和生效判决,并非善意的开发建设。

对此,海口市政府答辩称,对鑫铭公司是否善意取得的观点不予置评。但他们给鑫铭公司“换证”符合法律规定,换证前于2012年2月24日已去函澄迈县国土局核查该地的登记情况,得到回函明确了该宗地无权利受限情形,据此换证不存在行政违法问题,海南省高院对海口市政府作出的判决是错误的。