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本报1月8日A15版刊发的《政府信息公开缘何成为“玻璃门”》,日前有了进展。1月22日,漯河市中级人民法院作出终审裁定,要求郾城区法院受理农妇白文平起诉郾城公安分局的行政诉讼一案。此前,白文平因质疑丈夫死因要求郾城警方公开办案资料遭拒,起诉至郾城法院后被裁定不予受理。

该行政诉讼案是自5年前国务院《政府信息公开条例》实施以来,河南公安机关因信息不公开而成为被告的第一案。律师称,白文平一案取得的阶段性成果具有示范意义,真正开辟了一条合乎法治的维权之路,从促进政府信息公开进程上看,前进了一大步。

A

丈夫蹊跷死亡案,农妇状告警方“不公开”

一审法院以不符合《行政诉讼法》规定的受案范围,驳回农妇诉讼请求

44岁的白文平是驻马店市西平县人,其丈夫樊晓才在漯河市郾城区裴城镇一工地打工。2011年12月24日晚,樊晓才与几个工友外出就餐,在返回驻地途中遭遇当地村民挑衅,双方发生殴斗,樊当晚失踪。

三个月后的2012年3月24日,樊晓才在附近一个污水坑内被发现。

漯河市公安局郾城区分局经现场勘查和尸检后,认定樊系“生前溺水死亡”,遂下达了不予立案通知书。而樊妻白文平则称,樊晓才遗体头面部有多处伤痕,右眼球脱出,门牙脱落,右前胸部位的几层衣服和右大腿裤子上有大量血迹,尤其是丈夫失踪当晚其手机便处于关机状态且不在身上,于是怀疑他杀。

白文平多次要求权威第三方再行尸检均遭拒绝,在接下来向检察院反映甚至到郑州和北京上访也都无果。白文平向警方提出公开樊晓才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊死亡有关的照片等全部信息,警方以涉及国家秘密为由予以拒绝。

2012年8月22日,白文平以特快专递形式向郾城分局申请政府信息公开再次遭拒绝后,向郾城区法院提起行政诉讼,请求法院认定警方不履行政府信息公开职责系违法行为。但很快,郾城区法院便裁定驳回了她的诉讼请求,理由是该案不属于人民法院行政审判的范畴,不符合《行政诉讼法》规定的受案范围。

B

争议焦点:民工之死涉及国家秘密?

原告代理律师认为,一个普通公民的死亡与国家秘密、国家安全无关。

白文平转而向漯河市中级人民法院提起上诉,认为一审法院以“不属于行政诉讼的受案范围”为由拒绝立案的裁定,是对相关法律关系的认识错误和适用法律错误。她说,樊晓才之死并未进入立案程序,公安机关的调查不属于刑事侦查行为,其行使的主要职能是行政管理职能。

那么,充满悬疑的农民工樊晓才之死应否立案?警方以涉及国家秘密为由拒绝向死者家属公开信息能否成立?

2012年12月28日,漯河中院就该案进行了听证调查,审判长李胜利尝试通过非审判的方式来了解警民双方对这起罕见行诉案的主张,以弥合双方诉求。

当庭调查的焦点集中在“能否公开”,围绕“樊晓才死亡相关信息是否属于国家机密”和“立案前的刑事侦查行为是行政权力还是司法权力”展开了激辩。

漯河警方认为:公安机关是行政机关的组成部分,既行使管理权,又行使刑事侦查权,而对樊晓才死亡的侦查活动属于履行刑事侦查权,不属于行政诉讼的范围。警方认为刑事侦查信息属于国家秘密,事关国家安全,属于保密范围,“过程和范围不能公开,而结论性的东西都已经公开”。

在听证会上,警方举出多条法律法规试图证明对樊晓才死因的调查属可适用刑事侦查的保密要求,属于国家机密范畴,可由公安机关设定密级,遵循相关保密年限。

而在白文平的代理律师常伯阳看来,一个普通公民的死亡与国家秘密、国家安全无关。政府信息公开的逻辑起点是“主权在民”,保障公民的知情权是政府信息公开的直接原因。

他认为,在一个法治国家,没有特权机关,一切国家机关都必须在宪法和法律的范围内活动,政府信息公开公安机关不应例外。如果公安机关能够将相关信息透明公开,让当事人认可其结论依据,则可以息访息诉,节省司法资源和社会资源,促进社会和谐。

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中院裁定一审法院须受理,律师称具示范意义

从公民参与促进政府信息公开进程上的角度看,前进了一大步

今年1月22日,漯河中院做出终审裁定,白文平的诉求获得支持,即警方在未予立案前的调查工作不属于刑事侦查。

漯河中院出具的裁定书显示:根据《刑事诉讼法》规定,立案是刑事诉讼程序的第一阶段,只有正式立案后,刑事诉讼的程序才正式启动,才可以进行后续的诉讼程序。本案中,郾城分局经过初步认定樊晓才系“生前溺水死亡”,没有证据证明有犯罪事实发生,因此决定不予立案。上诉人白文平作为死者妻子,在公安机关作出不立案决定后,申请以书面的形式公开有关樊晓才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及所有与樊晓才有关的照片,应属于人民法院行政诉讼受案的范围。

这一裁定,对具体案件而言只是取得了阶段性成果,但常伯阳认为,“从公民参与促进政府信息公开进程上的角度看,这已经是前进了一大步。就如何破解‘政府信息不公开’困局,白文平一案具有示范意义。”

常伯阳说,《信息公开条例》使人们对于“用利害关系人请求救济倒逼政府信息公开充满了期待”,但公安机关借助职责的特殊性以内部保密规定为由拒不提供与公民权益息息相关的信息,使公民知情权在他们那里得不到落实。长期以来,公民对公安机关不予立案的决定,一般只是通过控告和上访等方式来维权。在此之前,他和同行遇到此类案件时,也多是与公安机关私底下协商解决。“申请政府信息公开,则真正开辟了一条合乎法治的路子。”

中国社科院法学所研究员、宪法行政法研究室主任周汉华,是国内最早研究政府信息公开的学者之一,在学界被称为《信息公开条例》起草第一人。在他看来,《条例》立法的初衷就是要建立一种改革倒逼机制。“法治社会不能是一个信息独享社会,公安机关应当巧妙运用传统与现代化工具,将一些必要的信息快速传达给特定主体。满足了这部分人的知情权,反而有利于国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”

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专家详解为何法院应当受理

信息属于涉及公民、法人或者其他组织切身利益的,警方有义务公开

在现实中,因不满政府信息不公开提起的行政诉讼,多数以法院拒绝受理或原告败诉而告终。

北京大学等8所高校共同完成的《中国行政透明度观察报告(2010~2011)》显示,在观察的30个省级政府中,全省范围内受理政府信息公开的案件数为0的有13个,低于10件的有25个。

此前,中国人民大学行政法学博士雷震曾就白文平诉漯河警方一案从实体和程序进行过分析,他说:关于樊晓才死因的所有检验鉴定报告、现场勘验报告及照片,这些信息属于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”,警方有义务公开,樊晓才的妻子是利害关系人,她有权申请公开,行政机关不得拒绝。

雷震认为,从程序上说,在以涉及国家秘密为由而不予公开所引发的行政诉讼中,行政机关对被申请公开的信息属于国家秘密承担证明责任。目前通常的处理方式是:被告行政机关依照法律、法规和国家有关规定报请保密行政机关认定后,由保密行政机关向法院出具涉案信息经认定属于国家秘密的函,该认定函在行政诉讼中被当做鉴定结论使用。

“而郾城分局以‘我们的行为不是行政行为’为由提出该案不属于行政诉讼范围的抗辩是站不住脚的。因为该诉讼是信息公开之诉,白文平起诉的是拒不公开相关政府信息的行为,而非其刑事侦查行为。依据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条,法院应当受理。”他说。(大河报 记者何晖)